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Herbert Leuninger (PRO ASYL)

 

Anhörung

des Ausschusses des Europäischen Parlamentes für die Freiheiten und Rechte der Bürger, Justiz und innere Angelegenheiten
am 30. November 1999 in Brüssel
Thema:
"Wanderung und Asyl:"
"Festung Europa oder Gastland Europa?"

 

Herr Vorsitzender,

Vorbemerkung: Ich danke für die Ehre, hier aus der Sicht der deutschen Menschenrechtsorganisation PRO ASYL über die Asylpolitik sprechen zu dürfen. PRO ASYL ist die Dachorganisation für die Flüchtlingsräte der Bundesländer und Mitglied des Europäischen Flüchtlingsrates ECRE.

Stellt sich die Frage Festung Europa oder Gastland Europa überhaupt noch oder ist sie längst beantwortet? Ich glaube, die Antwort ist längst gegeben: Die Europäische Union ist bereits weitgehend als Festung gegen Flüchtlinge ausgebaut. Sie stellt alles in den Schatten, was es seit der Errichtung der Chinesischen Mauer an Versuchen gegeben hat, feindliche Einfälle zu stoppen und Völkerwanderungen zu verhindern.

Europa als Festung gegen Flüchtlinge: Allen verantwortlichen politischen Kräften in der Europäischen Union ist mittlerweile klar, daß dies nicht die letzte Antwort auf die Fluchtbewegungen in der Welt sein kann. Das zeigt sich meiner Meinung nach auch an den Beschlüssen des Europäischen Rates von Tampere (15. und 16. Oktober 1999).

Tampere

So wird (in Nr. 2 und 3) der Raum der Freiheit, den die Europäische Union garantiert, "nicht als ausschließliches Vorrecht für die Bürger der Union " betrachtet. Es ist von dem "Widerspruch zu den Traditionen Europas" die Rede, sollte diese Freiheit Menschen verweigert werden, "die aus berechtigten Gründen in unser Gebiet einreisen wollen". Daran knüpft sich unmittelbar die Forderung nach einer gemeinsamen Asyl- und Einwanderungspolitik. Ziel dieser Politik soll "eine offene und sichere Europäische Union" sein, "die uneingeschränkt zur ihren Verpflichtungen aus der Genfer Flüchtlingskonvention und aus anderen einschlägigen Menschenrechtsübereinkünften steht und in der Lage ist, auf der Grundlage der Solidarität auf humanitäre Anforderungen zu reagieren".

In Kapitel II über "Ein gemeinsames europäisches Asylsystem" wird dann die "unbedingte Achtung des Rechts auf Asyl" und "die uneingeschränkte und allumfassende Anwendung der Genfer Flüchtlingskonvention" in ungewöhnlicher Form betont . Auf dem von ECRE organisierten Parallelgipfel von Tampere wurden diese Passagen als großer Erfolg betrachtet. Das muß im Grunde verwundern, denn die Geltung der Genfer Flüchtlingskonvention kann doch in der Union nicht umstritten sein. Schließlich handelt es sich um die weltweite Harmonisierung des Asylrechts, die für jeden Mitgliedstaat der EU und damit für die Union insgesamt verbindlich ist.

Wie kann es kommen, daß eine Selbstverständlichkeit fast euphorische Kommentare auslöst? Weil es in der Union Entscheidungen und Überlegungen gegeben hat, die sich über Geist und Wortlaut der Konvention hinwegsetzen zu können glaubten. Ich erinnere an

  • den gemeinsamen Standpunkt des Rates vom 4.3.1996, der eine restriktive Auslegung der Genfer Flüchtlingskonvention erlaubt. Dies ermöglicht es Ländern wie Deutschland, politische Verfolgung mit staatlicher Verfolgung gleich zu setzen. D.h. aus Ländern wie Afghanistan oder Somalia, wo es keinen Staat gibt, können danach keine politischen Flüchtlinge kommen, mag ihnen dort widerfahren sein, was will.
  • den Amsterdamer Vertrag, der auf spanische Initiative hin Asylanträge von EU-Bürgerinnen und Bürgern generell als unzulässig einstuft. Dies ist nach UNHCR eine Verletzung der Genfer Flüchtlingskonvention.
  • die Diskussion um das Strategiepapier der österreichischen Präsidentschaft zur Migrations- und Asylpolitik vom Juli bzw. September1998. Diesem wurde der Vorwurf gemacht es wolle die Genfer Flüchtlingskonvention mit ihren individuellen Verfahren durch Verfahren ersetzen, die es dem Staat überlassen, wen oder wieviel Flüchtlinge er im Rahmen von Kontingenten aufzunehmen gedenkt. Dieses Papier galt im Vorfeld von Tampere als politisch erledigt. In Deutschland haben wir nach Tampere genau diese Diskussion um ein Gnadenrecht. Kein Geringerer als der zuständige Minister in der Berliner Regierung hat sie ausgelöst. PRO ASYL hat am Wochenende in Zeitung und Internet eine Kampagne gegen ihn und die damit geförderte Fremdenfeindlichkeit gestartet

Die Betonung der uneingeschränkten Geltung der Flüchtlingskonvention in Tampere muß auf diesem Hintergrund verstanden werden. Dabei sollte nicht vergessen werden, daß nicht regionale Staatenbündnisse, sondern nur UNHCR und das Exekutivkomitées die Interpretationsvollmacht für die Konvention haben.

 

Außenpolitik

Mit Tampere wurde nicht nur die absolute Geltung der Genfer Konvention unterstrichen. Die Asylpolitik als solche erhält eine neue Dimension. Das neue Konzept, wie es sich in den Aktionsplänen niederschlägt, will nicht einfachhin Zuflucht nach Westeuropa verhindern, sondern sucht eine bessere Verbindung mit der Außenpolitik. In den Vordergrund treten sollen in den Herkunftsländern "die Bekämpfung der Armut, die Verbesserung der Lebensbedingungen und der Beschäftigungsmöglichkeiten, die Verhütung von Konflikten und die Festigung demokratischer Staaten sowie die Sicherstellung der Achtung der Menschenrechte, insbesondere der Rechte der Minderheiten, Frauen und Kinder". Dieses anspruchsvolle Programm mit seinen wirtschaftlichen und politischen Anforderungen an die Union soll in einem partnerschaftlichen Verhältnis mit den betroffenen Staaten verwirklicht werden. Wirklich ernst genommen und mittelfristig umgesetzt könnte dieses Konzept ein neues Zeitalter der Verhinderung von Fluchtbewegungen einläuten.

 

Kohärenz

Tampere stellt die bisherige Abschottungspolitik der Union nicht in Frage. Es betont sie sogar. Wenn es nämlich um die gemeinsame Asyl- und Einwanderungspolitik der EU geht, wird im gleichen Atemzug von der "Notwendigkeit einer konsequenten Kontrolle der Außengrenzen zur Beendigung der illegalen Einwanderung und zur Bekämpfung derjenigen" gesprochen, "die diese organisieren und damit zusammenhängende Delikte im Bereich der internationalen Kriminalität begehen". Die Aktionspläne enthalten Lyrik, wenn es um die Durchsetzung der Menschenrechte in den Fluchtländern, aber Prosa, wenn es um die Abwehr von Flüchtlingen geht. Was heißt es für Flüchtlinge, wenn der Rat will, daß die "Migrationsströme in sämtlichen Phasen effizienter gesteuert werden" und fest entschlossen ist, "die illegale Einwanderung an ihrer Wurzel zu bekämpfen? Der in den Amsterdamer Vertrag übernommene Schengen-Besitzstand dient weitgehend diesem Bestreben.

 

Schengen

Der Schengen-Besitzstand bedeutet u.a.:

  • Visumszwang für über 130 Länder, und gerade für die Länder, aus denen möglicherweise Flüchtlinge kommen können;
  • hohe Strafen für Transportunternehmen, wenn sie Flüchtlinge befördern, die über keine, über unzureichende oder gefälschte Reisedokumente verfügen;
  • Die Grenzüberwachung mit Hubschraubern, Nachtsichtgeräten, Schnellbooten, Hundestaffeln und unter Einsatz von Militär.
  • Ausweiskontrollen ohne Verdachtsmomente im grenznahen Bereich, im Umkreis von Flughäfen oder auf Bahnhöfen.
  • Hilfen für Ausstattung und Ausbildung der Grenzüberwachung und -befestigung in den Nachbarländern der Union..

Das Konzept der "sicheren Drittstaaten", flankiert von einem Netz der Rückübernahmeabkommen mit Anrainer-, Transit,- und Herkunftsländern birgt für Flüchtlinge die Gefahr der Kettenabschiebung, Es gibt keine Garantien dagegen, dass sie einfach von Staat zu Staat durchgereicht werden, ohne inhaltliche Prüfung ihres Asylantrags

In einer Presseerklärung des Exekutivausschusses von Schengen hieß es im September 1998:

"Ein beachtlicher Fortschritt gelang dem deutschen Vorsitz mit der Annahme der Leitlinien für einen Aktionsplan zur Bekämpfung der Zuwanderung, u.a. aus dem Kosovo und dem Maghreb. Wie bereits bei der Bekämpfung der illegalen Einreise von Kurden aus dem Irak und der Türkei in den Schengen-Raum in der ersten Hälfte dieses Jahres geht es erneut darum zu verhindern, dass Mittel- und Westeuropa zum Zielgebiet eines Zustroms illegaler Migration und damit einher gehender Kriminalität wird".

Bezeichnenderweise ist nicht mehr von Flüchtlingen die Rede. Sie werden unter "illegale Einwanderung" eingeordnet. Gleichzeitig wird eine Assoziation zwischen illegaler Einwanderung und Kriminalität hergestellt.

 

Budapester Prozeß

Schließlich gibt es eine Strategie der Vorverlagerung der Abschottung. 1993 wurde der sogenannte "Budapester Prozess" mit einer großen internationalen Konferenz in der ungarischen Hauptstadt gestartet. Im Rahmen dieses Prozesses wurde auf Betreiben Bonns im Juni 1998 eine Sonderkonferenz einberufen. Sie widmete sich der "Bekämpfung illegaler Zuwanderung auf Routen durch Südosteuropa". Im Konferenzbeschluss ist von den Staaten Südosteuropas sowie den Staaten auf den Routen der Wanderungsströme über Südosteuropa die Rede. Sie gingen

"von dem bewährten Grundsatz aus, dass Gefahren und Risiken besonders erfolgversprechend beim Versuch des ersten Eindringens in die Region mit massierten Kräften und im weiteren Verlauf durch nacheinander gestaffelte Sicherungslinien im Rahmen eines abgestimmten Vorgehens abgewehrt werden können"

Hier haben wir es mit einem neuen Feindbild zu tun!

 

Kosovo

Der Kosovokrieg ist vielleicht ein Beispiel dafür, wie eine nicht korrigierte Flüchtlingspolitik der Union in Zukunft aussehen könnte. Einerseits wurde zur Wahrung von Menschenrechten eine militärische Intervention durchgeführt, den Opfern dieser Menschenrechtsverletzungen der in der Genfer Flüchtlingskonvention vorgesehene Schutz jedoch verweigert. Eine Intervention zur Durchsetzung der Menschenrechte wurde flüchtlingspolitisch flankiert von dem System der "Regionalisierung" und des "vorübergehenden Schutzes". Die von der Union angestrebte "Regionalisierung" der Flüchtlingsaufnahme nahm die völlige Destabilisierung der Nachbarstaaten des Kosovo in Kauf. Erst dramatische Appelle des UNHCR führten dann zu verspätet anlaufenden Evakuierungen in die EU. Diesen Kontingentflüchtlingen aus dem Kosovo - Flüchtlinge par excellence, selbst nach restriktiver Auslegung der Genfer Flüchtlingskonvention - wurde europaweit "vorübergehender Schutz" zugebilligt. Andere Kosovo-Flüchtlinge wurden an den Grenzen wie üblich aufgespürt und zurückgewiesen.

 

Resümée

Die Asylpolitik von Tampere hat das Dilemma zwischen Einhaltung der Menschenrechte und der Kontrolle über die Einwanderung nicht beseitigt, sondern verstärkt. Die Union will in einer wenig kohärenten Weise den Flüchtlingsschutz aufrecht erhalten, gleichzeitig aber die volle Kontrolle über den Umfang der Flüchtlingsaufnahme behalten. Dies erfolgt immer ausgeprägter über eine Vorverlagerung der Verantwortung für den Flüchtlingsschutz auf Länder, die nicht der EU angehören, deren menschenrechtliche Standards völlig unzureichend sind, oder die selbst sogar Herkunftsländer von Flüchtlingen sind (z.B. die Türkei). Ohne die Genfer Flüchtlingskonvention und ihr Refoulement-Verbot formell zu verletzen, stellt sich die Union in den Widerspruch zum Geist dieser und übrigens auch anderer Menschenrechtskonventionen.

Neben dem UN-Hochkommissariat für Flüchtlinge und Zusammenschlüssen der europäischen Zivilgesellschaft wie etwa ECRE ist es bisher vor allem das Europäische Parlament gewesen, daß sich dem Trend in der EU widersetzt hat, vornehmlich in Kategorien der Abschottung und Abschreckung gegenüber Flüchtlingen zu denken. Das Recht auf Asyl wurde dabei als allgemeines und unteilbares Menschenrecht gewertet, das auf den besten europäischen Traditionen beruht. Die künftige Aufgabe könnte darin zu sehen sein, das Menschenrecht auf Asyl und dabei vor allem auch das Recht, es in Anspruch nehmen zu können in die Charta der Grundrechte der Europäischen Union aufzunehmen. Tampere wäre dahin gehend zu entwickeln, daß nicht Flüchtlinge, sondern die Fluchtursachen bekämpft werden!